当地时间2月25日，美国白宫网站发布声明称，美国总统特朗普签署行政令，启动对铜进口威胁美国国家安全和经济稳定的调查。
该行政令指示美国商务部长根据《1962年贸易扩展法》第232条发起调查，也是首次对进口铜提出232调查。2018年3月和今年2月，特朗普在其两任任期内分别援引上述“第232条”对进口钢铁及铝征收关税。
白宫声明称，此次调查将评估美国对各类进口铜依赖日益增加所带来的国家安全风险，并探讨是否需要采取贸易救济措施来保护国内产业。调查最终将形成报告，识别铜供应链中的脆弱点，并提出增强美国国内铜产业韧性的建议。
美国商务部长卢特尼克（Howard Lutnick）表示，与美国钢铁和铝工业一样，美国铜工业也“因全球参与者攻击我们的国内生产而遭受重创”，为重建铜工业“将调查征收可能的关税”。
消息发出后，纽约商品交易所（COMEX）铜期货价格一度飙升5%至4.75美元，创下自去年5月以来的最大单日涨幅。截至发稿，该价格已回落至4.58美元。
罗兰贝格全球高级合伙人许季刚对第一财经记者表示，这一潜在关税威胁已经造成纽约铜价上升，并带来与伦敦金属交易所间的跨市场套利空间。短期来看，这对全球铜价造成短期支撑，影响库存流向，例如在关税生效前部分库存被转移到美国。
“长期来看，可能促使智利、加拿大、墨西哥等主要供应国将铜出口转向中国和欧洲市场。”说，“美国本土产能虽有望重启，但增长有限，且受制于开发周期的限制。例如，美国亚利桑那州的大型铜矿开发计划Resolution项目最早要到2027年才能投产，加之环保法规严格和高昂成本压力，难以实现实质性提升。”

关税威胁导致美国铜市场暂时性紧张
铜是工业生产的基础材料。美国地质调查局（USGS）表示，铜和铜合金产品广泛用于建筑、电气和电子产品、运输设备、消费品和一般产品以及工业机械和设备。
根据USGS，2024年，美国消费精炼铜约160万吨，其原生铜产量约85万吨，国内铜消费量的约45%依赖进口。智利是美国最大的精炼铜进口来源国，占进口总量的65%，其次是加拿大和墨西哥，分别占17%和9%。秘鲁占6%左右。
白宫声明表示，美国对铜进口的依赖已从1991年的几乎为零，增长至2024年占消费量的45%，这加剧了供应链安全的风险。“冶炼和精炼领域的外国过剩产能，以及其他国家可能实施的出口限制，威胁到美国国防和工业需求的铜供应。”声明称。
根据232条款，美国商务部工业和安全局将在270天内进行调查，截止日期为2025年11月22日。最终，该部门将向白宫提交一份附有建议的报告，特朗普则在收到报告的3个月内确定报告结论并采取行动，即最晚2026年3月30日。白宫官员表示，他们希望卢特尼克能在270天内尽快地提供建议，但并未给出确切的时间表。
荷兰金融服务和分析公司ING Group大宗商品分析师曼西（Ewa Manthey）表示，关税威胁已导致美国铜市场出现暂时性紧张，贸易商将金属从全球伦敦金属交易所（LME）仓库转移到美国，以利用套利空间。
“这种情况我们以前也遇到过，在特朗普第一任期内，受关税不确定性驱动，芝加哥商品交易所（CME）库存激增，随后出现了去库存周期。自特朗普赢得美国总统大选以来，CME的铜库存一直在稳步上升，目前已超过10万吨。”她称，在关税生效前库存会提前增加，如果美国对铜征收关税，可能会在短期内引发价格暴涨。
曼西表示，铜通常被称为“铜博士”，被视为全球经济健康状况的晴雨表。在全球经济增长放缓、通胀长期居高不下的背景下，关税将对铜和其他工业金属的价格产生不利影响。如果美国通胀持续或反弹，可能会促使美联储推迟或增加降息。这将进一步阻碍建筑行业的复苏，并对铜的需求产生负面影响。
事实上，今年1月底，特朗普就曾威胁要对美国进口的铜征收关税。
牛津经济研究院高级拉丁美洲经济学家亨特（Tim Hunter）彼时表示，智利和秘鲁是世界上最大的铜生产国，将受到最大的影响。消息宣布后美国铜价上涨，而国际价格下跌，“反映出美国可能难以迅速替代这些金属的进口”。
全球经济分析公司BCA Research则在本月的一份研究报告中称，美国对铜和黄金等贵金属征收进口关税的可能性不大，因为“经济或政治激励因素有限”。这些金属的净进口占国内生产总值（GDP）的份额很小，征收关税的理由不如钢铝那么充分。
政策落地可能性
白宫声明表示，特朗普认识到，过度依赖外国产铜可能会危及美国的国防能力、基础设施建设和技术创新。尽管美国拥有丰富的铜储备，但其冶炼和精炼能力落后于全球竞争者。美国在铜冶炼能力方面甚至未进入全球前五名。
USGS数据显示，美国拥有丰富的铜矿资源，铜储量约为4700万吨，约占全球储量的4.7%。然而，美国仅拥有2座初级冶炼厂、1座二级冶炼厂、2座初级电解精炼厂、14座电解铜精炼厂和3座二级火法精炼厂。
卢特尼克表示，“美国工业依赖铜，铜应该在美国生产”，与钢铝税不同的是，在铜的问题上“没有豁免，没有例外”。他说：“现在是铜回归美国的时候了。”
但美国政府的设想能否真正落地？许季刚对第一财经记者表示，从历史发展和现状来看，美国铜矿资源储量丰富，但在冶炼和加工环节相对薄弱，高度依赖进口。
“这种格局是多种因素综合考量的结果。尽管美国在加工技术和自动化设备方面处于领先地位，但受限于环保要求和高昂的劳动力成本，加之既往铜冶炼环节的附加值较低，美国并未感到发展冶炼的紧迫性，周边美洲国家顺理成章地成为了其天然供应来源，”许季刚解释道。
许季刚进一步表示，美国加征进口铜关税确实会增加成本，可能对美国本土供应链产生一定刺激作用，但产能增长的幅度有限，且开发周期受到诸多制约。
根据标普全球公司2024年7月发布的一份报告，从首次发现到首次投产，美国矿山的开发需要近29年的时间，仅比赞比亚（34年）快，并高于平均水平（24.1年）。美国矿山的合规和诉讼风险也要高于加拿大和澳大利亚等其他国家。
例如，力拓集团与必和必拓（BHP）一直致力于推动位于美国亚利桑那州的Resolution铜矿项目投产，累计投资超过20亿美元，但土地交换协议至今仍在冻结中。
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